近年来，江苏省始终积极稳妥、规范有序地推进政府和社会资本合作（PPP），着力构建多元化投融资机制，发挥PPP模式助力社会经济发展的作用，提高公共服务的供给质量和效率。截至2022年11月底，江苏全省PPP在管理库项目377个，总投资7583亿元，涉及生态建设和环境保护、交通运输、医疗卫生、城镇开发、市政工程、养老、能源等17个领域。

江苏省PPP的高质量发展得益于其在PPP管理制度上不断探索、创新和完善。省财政厅近年来陆续出台PPP项目入库管理、试点项目培育、鼓励民营资本参与、财政承受能力和支出责任动态管理、法律顾问、财政监督、信息公开和绩效管理等一系列制度，规范PPP项目全生命周期管理和运行，确保PPP工作行稳致远。其中，PPP项目财政监督制度的建立与执行在防范化解项目风险、促进项目稳健运行中发挥了重要作用。

根据财办金〔2017〕92号文、财金〔2019〕10号文、苏财金〔2017〕92号文等文件，江苏省财政厅于2019年5月发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的意见》（苏财金〔2019〕53号）、2020年4月发布《关于开展2020年度全省政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的通知》（苏财金〔2020〕37号），2022年2月发布《关于做好2022年度全省政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督工作的通知》（苏财金〔2022〕18号），2023年7月4日发布《关于开展政府和社会资本合作（PPP）规范发展监督检查的通知》（苏财金〔2023〕98号），要求全省各设区市、县（市）严格规范政府与社会资本合作（PPP）项目实施，及时防范化解风险，按照财政监督计划做好PPP项目财政监督工作，并就检查目的、检查范围和内容、时间和人员组织、有关要求等进行了周详部署。

各市县（区）财政部门负责开展PPP项目财政监督工作，依法履行PPP项目全生命周期的财政监督职能。监督的对象主要为本级PPP项目的项目公司和实施机构，必要时延伸监督PPP项目行业主管部门、金融机构和社会资本等。

PPP项目财政监督可以采取财政检查、财政核查的方式实施。根据采取的不同监督方式，按照有关操作规程组织实施财政监督。省财政厅对各市县（区）PPP财政监督开展情况进行适时督导。为保证监督质量，提高监督成效，PPP财政监督应坚持财政部门人员为主，可通过政府购买服务方式适当聘请第三方机构或专家参与。第三方机构或专家应严格执行回避制度，即不可以同为被监督项目“两评一案”编制单位或项目采购代理单位。

各地财政部门依据苏财金〔2019〕53号文相关要求，根据本级PPP项目实际情况组建财政监督工作组，可委托第三方专业机构进行。针对单个项目的监督流程是：

2023年苏财金〔2023〕98号文要求各市县将上一年度PPP项目财政监督工作报告（自查报告）报送省财政厅外，同时报送省审计厅2022年政府和社会资本合作（PPP）项目管理绩效情况专项审计涉及地区上报最新的问题整改落实情况。地方财政部门自查后，省财政厅组织对部分地区和项目开展重点检查和实地调研（现场检查）。

根据苏财金〔2019〕53号文规定，PPP项目财政监督的主要内容为八个方面：前期准备工作、政府采购、合作主体、项目推进、财政支出责任管理、绩效评价与付费、违法违规举债担保、信息公开。

（1）前期准备工作方面。主要监督PPP项目是否履行了规划立项、土地管理等前期工作程序；涉及国有资产权益转移的是否履行了相关审批、评估手续；PPP项目是否规范开展物有所值评价和财政承受能力论证等情况。

（2）政府采购方面。主要监督项目是否存在未入库就以PPP项目名称进行采购情况；采购方式是否符合法律法规及PPP相关政策管理规定；采购文件设置的条件、门槛是否符合公平性、非歧视性原则；是否有鼓励民营资本参与；省级试点项目是否在省政府采购平台采购等情况。

（3）合作主体方面。主要监督合同签约主体是否合规，是否经过县级以上人民政府授权；是否存在国有企业或地方融资平台公司代表政府方签署PPP项目合同等现象；实施机构是否经合规授权，是否存在企业担任实施机构的情况；社会资本方是否与政府采购《中标通知书》确定的社会资本方保持一致，是否存在第三方代持等不规范现象。

（4）项目推进方面。主要监督PPP项目是否长期无实质性进展；是否已无法实施或不再实施但不及时退库；是否严格按照合同约定及时推进成立项目公司、递交保函、资本金缴纳、融资等工作；项目内容变更是否按规定履行变更手续；是否定期主动上报财务审计报告、建设运营成本说明等资料。

（5）财政支出责任管理方面。主要监督财政部门是否合理预测一般公共预算支出和政府性基金支出；PPP综合信息平台填报基数是否与预测值保持一致；项目财政支出是否与《财政承受能力论证报告》中相关数据保持一致；是否建立本地财政支出责任台账；项目实施机构是否及时将下一年度的财政支出责任纳入部门预算；年度本级全部PPP项目财政支出责任是否超10%红线，是否达到7%预警线等情况。

（6）绩效评价与付费方面。主要监督是否已建立绩效评价体系，绩效评价体系是否包含建设期与运营期；是否建立与产出绩效相挂钩的付费机制，挂钩比例是否达到规定要求；是否存在提前锁定、固化政府支出等情况。

（7）违法违规举债担保方面。主要监督项目是否存在政府变相举债、违规担保情况；是否存在政府承诺回购社会资本资本金或承诺固定回报、收益补差等情况；是否存在弱化或免除社会资本投资建设运营责任现象；是否存在政府实际兜底风险等情况。

（8）信息公开方面。主要监督项目是否按规定在PPP综合信息平台上公开相关信息并填报到管理库中对应的相关阶段；信息公开的内容是否及时、完整、规范、有效；是否存在长期不更新等情况。

苏财金〔2020〕37号文、苏财金〔2022〕18号文在苏财金〔2019〕53号文PPP项目监督的主要内容基础上，新增对过往年度财政监督发现问题的整改情况要开展“回头看”；对照财金〔2019〕10号文，对项目是否新增政府隐性债务要重点监督；对项目在财政部PPP综合信息平台填报是否规范予以重点关注。

苏财金〔2023〕98号文要求PPP项目财政监督自查按照苏财金〔2019〕53号文执行外，新增了PPP规范发展监督检查：

（1）PPP专项核查和审计调查整改工作开展情况。被检查地区前期报送的PPP全面核查和整改报告是否存在漏报、错报、瞒报等现象；核查发现不规范或继续实施将造成损失的项目的整改方案是否科学稳妥、整改措施的进展落实情况；长期停滞且难以继续推进实施的项目是否制定退库方案、退库程序进展情况；是否已全面暂停新的PPP项目立项、已立项的项目是否暂停“一案两评”、已完成“一案两评”的项目是否暂停招投标或采购、项目未完成基建审批程序的是否暂停开工建设、正在实施的在建项目是否擅自改变建设规模、建设内容、建设标准；运营项目是否随意降低公共服务供给质量效率；是否因整改形成烂尾工程、因整改影响公共服务提供、是否因整改损害社会资本方利益；是否全面跟踪核实已退库项目有关情况；已退库项目是否“一退了之”、形成烂尾工程。

（2）省审计厅2022年政府和社会资本合作（PPP）项目管理绩效情况专项审计涉及地区问题整改落实情况。

（3）财会监督专项行动工作落实情况。被检查地区的PPP项目是否存在承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益等新增隐性债务问题。

财政监督检查中对于存在问题的认定主要通过对项目资料、实际情况与相关政策文件涉及的条款内容一一比对确定。问题认定的过程中将同时制作工作底稿，“一事一单”，详细摘录所检查事项的内容、日期、认定结果、认定依据（详见附件）等。

所有事项检查完成后形成单个项目《监督意见书》，所有项目监督完成后形成整个地区的《财政监督报告》。《财政监督报告》的主要内容包括：本次监督的组织情况；监督发现的主要问题（点面结合，有论据、有依据、有数据）；问题产生的原因分析；整改、处理或处罚建议；下一步工作打算等。

对于财政监督中发现存在的问题，需要明确责任归属。除了在《财政监督报告》中加以披露外，涉及到整改或处罚的，有权单位应以书面方式下发处理决定，包括下发整改通知书、行政处理决定、行政处罚决定等。

PPP项目财政监督完成后，各市县（区）财政部门应及时形成监督总报告报送当地党委、政府。对监督发现的问题，各市县（区）财政部门应严格按照法律法规和PPP管理政策制度，明确要求被监督单位在规定时间内进行整改，对被监督单位整改结果及时进行督办催办、跟踪落实，并将整改结果和相关资料存档备查。

财政部门应将PPP项目财政监督发现的问题作为检视以往工作、完善管理制度、优化决策程序、提升监管效能和提高项目质量的重要依据。对新入库项目和已入库暂未发现问题的项目要会同项目实施机构加强风险研判、设定防控条款，防止类似问题再次发生。

自苏财金〔2019〕53号文发布以来至今，江苏省PPP项目财政监督工作已经迈进第四个年度。随着实践的不断深入、不断总结，发现大量PPP项目存在的问题具有普遍性：

随着我国PPP项目进入规范发展阶段，包括国家财政部、江苏省财政厅等部门陆续下发了一系列关于PPP项目变更管理、绩效管理、信息公开等方面的政策文件，但在财政监督过程中发现，目前PPP项目相关的各家单位对政策敏感性较低，对于PPP相关政策尤其是最近新出台的相关政策的学习不够到位，缺乏对于最新形势下PPP规范发展的全面认识与消化吸收。

PPP模式的题中之意是政府与社会资本基于合同契约通过约定各自权利义务实现“风险共担、收益共享”。PPP项目财政监督的很多内容事项如履约保函提交要求、项目公司注册资本金到位要求等都已在PPP项目系列合同协议中进行了明确约定，之所以仍然产生诸多问题是因为项目公司或社会资本方没有严格规范履行合同，合同履约意识薄弱。同时，作为合同相对方的实施机构、政府方出资代表等也未能及时充分发挥其履约监管职责。

在江苏省多年PPP项目财政监督实践中发现，全省各地区PPP项目绩效评价体系及绩效评价工作开展情况普遍存在不足，主要包括：绩效评价工作方案不完善，甚至没有；绩效指标体系不合理，操作性差；未有效开展绩效评价工作；绩效评价结果运用不规范等。这其中有实施机构监管意识及社会资本方或项目公司履约意识偏弱的原因，同时也与部分项目绩效评价工作方案编制单位专业性不高导致项目绩效评价工作方案达不到规范要求的标准或操作性不强等原因有关。

全生命周期规范实施是推广运用PPP模式的必然要求，是社会资本参与响应、项目及时中标落地、金融机构融资落实、政企双方严格履约、打造优秀营商环境的重要前提和关键举措。当前江苏省PPP已全面进入高质量发展新时期，实施PPP项目财政监督将成为提高项目质量、保障规范实施越来越重要的举措。

同时，在实践中发现很多PPP项目正面临建设内容调整、总投资变化、建设期延期、运营范围或责任不清等问题，此类问题成为很多项目顺利进入运营期并按期付费的重要障碍，亟待得到解决。针对上述现象，建议在开展PPP项目财政监督时应重视审查项目推进情况，与实施机构、项目公司、社会资本等各方充分沟通项目推进方面存在的问题和障碍，并基于财政监督团队的专业力量和实践经验提供对策建议，以帮助各地PPP项目后续规范有效推进。