园区主要指一个国家或地区根据经济发展战略需要，划出一定区域，实行一定的产业鼓励政策，由政府或政府委托单位对其发展规划、产业导向、公共基础设施等进行统一规划、统一建设、统一管理和统一经营的特定片区。园区是我国经济建设的重要支撑力量，包括国家级新区、经济开发区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业集中区、产业园区等各类园区。据不完全统计，目前我国有各类产业园区15000多个，对整个中国经济的贡献达到30%以上。

园区国企平台是产业园区开发建设和运营服务的主体，肩负着土地开发、基础设施建设、园区运营管理的重任，以及融资和产业投资的使命。

园区的运作特征呈现出起步发展—成长—成熟—产城融合的显著变化。伴随着我国园区的发展，园区平台公司各阶段业务侧重不尽相同。园区平台公司的发展大致经历了融资建设阶段、地产开发阶段、园区运营阶段。目前，大部分园区国企平台公司处于第二个阶段。

该阶段平台公司定位为“投融资+委托代建”，主要业务为工程业务（包括工程的开发、施工、管理等环节），主要的收入来源是委托代建费。平台公司依附于政府投资产生的基础设施建设业务，难以形成有效的资产积累，收益很少，利润率极低。例如，武汉阳逻经济开发区建设开发有限公司，其在2020年5月完成市场化转型之前，承担政府性融资平台职能。

该阶段以土地一二级开发及厂房、写字楼、人才公寓、住宅等租售为主要业务。同时开展政府项目代建、公用事业运营、物业管理等业务，实现资产的有效积累和业务的有效延伸。但是，以地产思维开发园区会遇到巨大的资金问题、市场问题，同时有可能造成园区产业空心化、低端化等。例如，苏高新集团初期阶段主要承担高新区内基础设施建设，即土地一级开发；张江高科创立初期的发展战略以房地产开发为主。

依托于产业地产，通过园区的规划、开发、建设、运营、服务来实现园区专业化运营，提升园区的服务品质，为入驻企业发展和产业链提升提供各类服务，营造良好的配套环境。平台公司能够获得更多元的业务增长点，实现品牌化、跨区域的扩张发展，与此同时，园区运营商对运营能力要求极高。

随着改革深化和新经济形势的出现，园区平台公司开始从地产模式向园区运营模式转型。以苏高新集团、济高控股、西咸集团等为代表的园区平台公司，其发展目标（定位）或为园区运营商、或为综合服务商等。

表1-1  园区国企开发平台典型案例

园区平台公司发展之初的发展战略多为政企一体化战略，政企协同化发展不足。平台公司决策、投融资、建设、经营和管理受到政府影响较大，是介于行政、事业、企业性质之间的混合体。平台公司的职责和定位并不是非常明晰，公司对发展战略的决定和掌控较为有限。

在园区平台公司资产结构中，由于公益性项目形成大量在建工程、存货和其他应收账款等，且土地资产存在权属不清情况，此类资产后续并无法为平台公司提供经营收益能力，平台公司资产结构有待优化。另外，大部分平台公司尚未建立完善的业务经营体系，经营性业务开展不足，较少涉及其他产业投资，直接导致公司经营质量不高，盈利能力薄弱。

国发〔2014〕43号文剥离平台公司政府融资功能后，银行贷款、城投债、资产证券化、信托其他融资渠道对平台公司信用主体等硬性要求高，尚未形成有效的融资渠道。另外，园区平台公司的投资项目多为公益性的城市基础设施，不具有市场化经营能力，没有稳定的收入来源，资产盈利能力差，影响园区平台公司融资功能的发挥。

多数园区平台公司内部尚未建立起完善的法人治理结构和内部运营管理体制，缺少相对完善的管理制度和流程，包括人事制度、财务制度、管控方式等。另外，大部分平台公司未能集中优质资源打造服务管理品牌，没有形成市场认同感和核心竞争力，从而无法实现价值延伸和市场化经营。

作为平台公司的一员，园区平台公司亦可利用平台公司行业转型的契机推动自身转型发展。国家陆续出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等文件，不断加强地方政府债务管理，剥离融资平台公司政府融资职能，杜绝地方政府违法违规融资。与此同时，从园区发展、城市发展，以及平台公司自身长远发展来看，园区平台公司都迫切需要其实现转型，促使盘活地方国有资产、优化投融资体制机制、带动产业升级等。

通过对园区、平台公司发展历程特点，结合内外部环境综合分析，未来，园区平台公司的转型目标为产业运营商或产城运营商。

图2-1  平台公司转型产城运营商的发展模式

通过战略重构来确定企业新的定位及发展战略。过去园区平台公司实行的多为政企一体化发展战略，原战略下平台公司在决策、投融资、建设、经营和管理等方面均受到政府（主要是园区管委会）影响。园区平台公司战略升级的目的是实现企业政府融资功能和企业经营功能的策略性分离与协作，并推行政企协同化发展战略。根据发展情况，打造产城运营商将成为园区平台公司未来发展的恰当定位。

图2-2  战略新思维

南京高科股份有限公司是国家级南京经济技术开发区的运营主体之一。上市之初，主要从事南京市经济技术开发区内的基础设施建设和土地开发。随着园区开发支撑企业增长的速度放缓，南京高科开始谋求从产业地产商转型为产业园区综合运营商。

通过资产整合重组来优化企业资产结构。在新的政策要求下，国企平台要继续深化推动资产整合重组，即价值性资产整合重组。新时期资产整合重组，要顺应投融资监管政策要求，优化资产结构，强化市场化经营能力的打造，推进企业高质量经营。

表2-1  资产整合重组的内容

中关村发展集团、合肥高新集团、苏州新建元集团等园区平台公司，通过业务重组、资产划转等路径将园区建设、公共服务、产业金融、科技服务、空间运营等细分业务板块分别下沉至二级公司进行专业化运作，将自身原本混乱的业务架构逐步理顺，成功转型为多业务布局的企业集团。

通过业务升级来实现企业业务拓展和产业链延伸。园区平台公司在转型成为产城运营商时，应从城市价值链出发，紧密结合园区乃至城市发展所需，积极拓展业务，实现多元化经营，形成新的企业经济利益增长点。在具体业务选择方面，平台公司可综合考虑内外部因素，从业务竞争程度、盈利能力、发展潜力、获取资源能力、业务协同性等方面进行业务组合筛选。

表2-2  业务升级的内容

苏州苏高新集团有限公司抓住区域经济转型、产业升级机遇，依托原有产业稳健经营的有利条件，面向“高”、“新”产业加速推进公司战略转型，推动产业转型升级，形成信息技术、新能源、医疗器械和生物医药产业为主的高端产业集群。

济南高新控股集团有限公司依托自身土地资源开展产业链资源整合，主要产业链涵盖园区开发运营、产业金融、实业运营。集团通过此次产业链资源整合，实现“园区开发运营+产业金融+实业运营”一体两翼业务新格局，创造可持续性效益并且通过完整产业链反哺集团。

通过资本运作来提高企业资产、资金运营效率。园区平台公司转型产城运营商，仅靠内部积累难以较快实现企业战略目标。而通过资本运作有助于在较短时期内调整企业资产与业务架构，推进平台公司公司产城运营商战略的实施。以资本市场为主要活动场所，通过收购、兼并、上市、股权基金等各种途径对企业资本配置进行优化，提高资本运营效率和效益。

表2-3  资本运作的内容

上海临港经济发展（集团）有限公司作为临港新城的开发建设主体，以园区开发、配套服务和相关产业投资为主业。2022年10月13日，临港集团发起的“临港创新产业园REIT”在上海证券交易所发行上市。该REIT有助于临港集团形成“开发-培育-成熟-REITs-再开发”的完整链条，持续改善经营现金流，降低资产负债率，提升国有资产管理运营水平。

萍乡市汇盛工业投资管理有限公司为江西省萍乡市经济开发区管理委员会实控的投资类平台。公司立足“以电子信息为首位产业”的园区产业定位，收购了上市公司浙江星星科技股份有限公司。通过上市公司产业优势逐步打造当地优势产业——电子信息产业，壮大园区产业集群。

通过管理提升持续增强企业内生动力。市场化下的管理提升是国企平台推进提质增效、破解当前管理瓶颈、应对新时期新挑战的重要措施。其提升内容主要包括治理结构提升、集团化管控、人力资源建设、企业文化建设、品牌建设等五大方面。

表2-4  管理提升的内容

成都经开产业投资集团有限公司是成都经开区（龙泉驿区）区属国有公司，定位为产业投资运营商。成都经开产投集团高度重视集团管理工作。比如，集团引入融资管理系统以加强内部融资管理，使其达到科学化管理。借助该管理系统，成都经开产投集团可实现集团本部和子公司融资业务的数字化管理，优化集团对下属子公司业务的监管方式，提升投融资内部管理价值。

园区国企平台是园区投资建设运营的市场主体，新形势下，园区国企平台要积极从园区开发建设主体向园区运营服务主体转型。园区国企平台发展定位，需紧跟产业发展诉求、园区发展诉求、城市发展诉求，不断激发企业内生动力和创新活力，实现企业未来长远的发展。