地方政府债务置换与建制县化债探索

一、地方政府债务置换概述

地方政府债务置换主要是用低利息、长期性地方政府债券置换短期、高利率债务，通过地方债券这一期限更长、成本更低的方式来优化存量债务结构，以此来降低地方政府的债务成本负担与潜在风险。当前，经济下行压力大、地方财政收入增速持续放缓，发行置换债券，有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系，还有利于缓解当前地方偿债压力，优化债务结构，降低利息负担，腾出更多资金用于支持重点项目建设。

2015年财政部下发了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，允许地方政府利用三年左右的过渡期发行债券，将其债务存量中的14.34万亿元的短期高利率债务置换为长期低利率的债务。自2015年起，地方政府债务置换大致经历了以下三个发展阶段：

2015-2018年，地方政府债券置换

非政府债券形式的政府债务

2014年新《预算法》修订通过，规定除在国务院确定的限额内发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。同年，国发43号文和财预351号文提出要对截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务进行清理，将甄别后的地方政府存量债务纳入预算管理，各地区可利用2015-2018的三年时间申请发行地方政府债券进行置换。据《2018年国民经济和社会发展统计公报》披露，2015年至2018年，置换债券累计发行12.2万亿元，基本完成既定的存量政府债务置换目标。三年债务置换推动了我国地方政府债务改革进程，统一了地方政府作为发行主体的权利和义务。

2019年

发行置换债券进行建制县隐性债务化解

2019年两会明确指出“继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担”。2019年开展县市隐性债务化解试点，工具为置换债券。地方政府向监管部门上报方案，批准后纳入试点，然后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。具体来看，主要是用剩余的置换债额度部分置换一些弱区县隐性债务，湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃6个省份的部分建制县纳入试点。建制县化债试点区县主要集中于财力较弱，债务负担较重的区域。

2020年12月起

特殊再融资债成为隐性债务置换的主要工具

再融资债券是地方政府发行的，为偿还到期的一般债券和专项债券本金的地方政府债券。但是，2020年12月开始，部分再融资债的资金用途发生改变，从原来的“偿还债券本金”转变为“偿还存量债务”。这部分用于“偿还存量债务”的再融资债被称为特殊再融资债，主要用于化解隐性债务。

特殊再融资债接续置换债成为隐性债务化解的主要配套工具。其化债主要有两个方向，一是用于财力较弱的建制县隐性债务化解试点，二是用于经济财政实力较强的区域实行全域隐债清零。

* 建制县区隐性债务化解试点：2020年12月，在第一批六省份试点工作顺利开展的背景下，建制县区隐性债务化解试点进一步扩张至26个区域，用于化债的工具也由置换债变为特殊再融资债，总额度达6128亿。

*区域实行全域隐债清零：针对财力较强、偿债压力较弱的地区，财政部进行试点全域无隐性债务试点工作，主要地区包括广东、北京、上海，使用工具仍为特殊再融资债券。2021年10月至2022年6月，用于全域无隐性债务试点的特殊再融资债券共发行5042亿。

对于地方政府债务置换，社会各界存在“积极争取化债试点”“担心债务置换会引发道德风险”等不同态度。

2023年初，人民银行党委书记、银保监会主席郭树清在接受采访时提及“积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融机构增强风险管理能力，有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”。

半年来，多个区域的官方报告及相关表述中，出现“积极争取化债试点”的措辞。近日，财政部原部长楼继伟认为“通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央‘坚决不救’的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险”。

二、建制县化债试点现状

建制县区隐性债务化解试点是地方政府债务管理工作的积极探索，建制县化债试点的重点内容为债务置换。根据目前现状，建制县化债采取过两种方式：置换债（2019年）和再融资债（2020年12月起）。

据统计，2019年共有7个省份（除新闻披露6省份外，还包括江苏省）发行了置换债，此轮置换债整体规模不大，涉及资金合计1579亿元。

表1-1 2019年7省份置换债发行规模统计

地区	置换债券（亿元）		总计
地区	一般债券	专项债券	总计
贵州省	167	216	383
云南省	99	128	227
湖南省	159	206	365
甘肃省	26	34	60
内蒙古	99	128	227
辽宁省	73	94	167
江苏省	0	150	150
总计	623	956	1579

数据来源：wind

2020年11月，江苏省财政厅发布《关于发行2020年江苏省地方政府再融资专项债券（四期）信息披露文件》，其中对再融资债券的用途表述发生变化，由“偿还到期地方政府债券本金”变为“偿还纳入政府债务管理的存量债务本金”，标志特殊再融资债成为债务置换的主要工具。2021年1月，辽宁省《2021年辽宁省地方政府再融资一般债券（一期）、再融资专项债券（一期）信息披露文件》也表述“此次发行的地方政府再融资债券用于偿还存量债务”。随后，贵州省等地区的再融资债券文件中也有相关表述。

据相关数据显示，2020年12月至2022年6月全国累计有28个省份共计发行了1.12万亿元的“特殊”再融资债。根据用途不同可划分为：2020年12月-2021年9月，建制县区隐性债务化解试点使用的6128亿元；2021年10月-2022年6月，全域无隐债试点（北京、广东、上海等）使用的5042亿元。而自此之后，特殊再融资债就处于暂停发行状态，截至2023年6月中旬，暂无一笔特殊再融资债发行。

图1-1 2020.12至2022.6月特殊再融资债券发行情况

（单位：亿元）

数据来源：wind

由于我国对地方政府债务余额实行限额管理，特殊再融资债的发行会增加地方政府债务余额，因此地方政府债务限额-余额的规模是特殊再融资债券的发行空间上限。地方政府债务限额的调配共有三种类型：

（1）一般债限额与专项债限额之间的调配；

（2）债务限额跨地区的调配；

（3）债务限额跨年度的调配。从区域间限额再分配的来看，被“回收”的区域多为“限额-余额”空间较大的区域。

从全国各省地方政府债务限额-余额的空间来看，根据财政部预算司2023年1月发布《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》，2022年全国地方政府债务限额为376474.3亿元，截至2022年12月末，全国地方政府债务余额350618亿元，全国限额-余额空间为2.59万亿元。

三、建制县化债试点申报流程与方案

（一）申报流程

结合相关试点情况及新闻报道，一般来说建制县化债试点按照“市县自愿申报、市州财政初核、省级财政复核、财政部竞争性评审”的流程进行。申报程序具体如下：

01.

地方政府编制债务化解实施方案，整理佐证材料，由市州进行初步筛选；

02.

向省财政厅申请建制县债务化解申报，省财政厅进行复核；

03.

经财政部竞争性评审、答辩，批准后纳入试点；

04.

通过发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。

（二）实施方案

债务化解方案在建制县化债试点申报过程中尤为重要。在编制建制县债务化解实施方案之前，需要开展多项基础调查工作，包括债务现状摸底、地方财政收入估算等，在此基础上，编制形成最终的债务化解实施方案。根据前期试点情况及相关机构研究，实施方案主要有以下内容：

地方政府建制县化债试点实施方案

一、工作目标

二、工作原则

三、债务现状摸底

四、地方财政收入估算

五、债务化解方案

六、债务化解保障措施

方案内容具体如下：

工作目标

通过建制县试点的实施，实现优化存量债务结构、降低地方政府债务成本、防范化解地方政府债务风险等目标。

工作原则

*化解存量，遏制增量；

*分类处理，多措并举；

*实事求是，稳中求进。

债务现状摸底

结合中办发〔2018〕46号附件内容（《截至2018年8月末政府隐性债务摸底及化解计划表》），政府隐性债务的摸底与排查需详细了解政府债务情况及对应资产情况，调查内容包括不限于以下几方面：

（1）债务单位信息；

（2）债务项目信息及用途情况；

（3）债务资金来源及融资协议情况；（4）债务资金举借时间情况；

（5）债务期限结构；

（6）偿债安排情况；

（7）债务对应项目资产情况等。

在此基础上，形成《债务情况统计表》《债务对应资产统计表》《经营性资产收入预测表》等基础资料为后续债务化解工作提供参考。

地方财政收入估算

地方政府财力估算主要衡量政府增量财力情况，包括增量税收、增量基金等可用于偿债的可用财力。在我国现有预算体系下，衡量地方政府综合财力通常包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入以及转移性收入等。

*一般公共预算收入。主要分为税收收入和非税收收入，税收收入具有强制性和无偿性，因此是较为稳定且具有持续性的财政收入来源。

*政府性基金预算收入。通常是向社会征收以及出让土地等方式取得的收入，该指标受当年土地市场的情况和卖地指标等因素影响，一般波动较大。

* 国有资本经营预算收入。一般是指经营和使用国有财产取得的收入，主要包括国有独资企业按规定上缴国家的利润，国有控参股企业国有股权上缴的股利、股息收入，国有产权转让收入和清算收入。

* 转移性收入。一般源于中央政府对于地方政府的补助收入，供地方政府自由支配的比例很小。

*其他收入。

债务化解方案

债务置换为“治标”，其仅仅是债务形式的变化，长期来看更需治本。围绕“债务平滑、债务转化、债务偿还”三大策略方向，运用一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、转移性收入、其他工具（比如：债务重组、PPP、特许经营等），建立明确的债务化解规划，切实有效实现政府隐性债化解，促进地方政府投融资运作健康可持续。