防范化解重大风险，是党中央对新时代改革发展和党的建设的要求，是“三大攻坚战”的首要任务。党的二十大报告指出：“全党必须坚定信心、锐意进取，主动识变应变求变，主动防范化解风险，不断夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利”。国有企业要切实做好防范化解重大风险工作，聚焦重点领域，抓住要害，重点防范化解债务、金融业务、国际化经营、法律、安全稳定和环保等重大风险。从城投企业视角来看，债务风险是防范化解重大风险的重中之重。

1994年的分税制改革极大地改变了国家收入分配体系，使得地方政府事权和财权发生变化，致使地方政府在城市建设方面面临较大资金缺口，而旧《预算法》等对地方政府直接举借债务或发行债券进行了明确的限制。在此情况下，地方政府不断深化探索“上海久事”投融资模式，通过搭建城投企业并注入资产等，以企业为主体融入资金重点投向市政建设等城市建设项目。比如重庆八大投、天津城投集团等，为城市建设筹集了大量资金，也产生了较多企业债务。

2008年次贷危机爆发后，我国推行并实施了4万亿投入计划，各地政府纷纷成立城投企业作为资金承接主体。据统计，从2008年上半年到2010年年末，全国城投企业数量从大约3000家增加到6576家。2008-2009年，城投债发行规模从495亿元增长至1572亿元，同比增长2.18倍。因城投企业承担的多为城市建设类的公益性项目，现金流状况不乐观。为满足银行信贷需求，部分地方政府出现提供担保等方式为城投企业进行背书，产生了政府隐性债务。

为加强地方政府性债务管理、规范城投企业举债行为，2014年10月，国务院《关于加强地方政府性债务管理意见》（国发〔2014〕43号），明确提出城投企业不得承担地方政府的融资职能。但是，由于部分地方基础设施建设仍存在巨大资金需求，仍有城投企业通过自身举债投入到城市建设中，形成了较大规模的债务。

城投企业是城市建设发展的重要运作载体。整体上，伴随着城市建设快速发展，城投企业自身积累了较大规模的债务。城投企业投入到城市建设中形成的存量债务，主要可以分为以下三种类型：

城投企业在我国城市发展和城镇化建设中发挥了巨大作用，但过程中也出现了一些不规范举债问题。为此，国家从功能、资产、融资等方面出台相关政策，对城投企业举债提出规范要求：

其一，禁止城投企业为政府举债。2010年6月,《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）指出，“只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”。2014年10月，《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）指出，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。2016年11月，《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号）指出，“政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。

其二，禁止公益性资产注入城投企业。2012年12月，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）指出，“地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司”，“地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司”。

其三，规范城投企业融资行为。2017年4月，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）指出，“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”。2021年6月，《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）规定，“对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资”。

债务化解是城投企业防范债务风险的必然举措，也是实现企业转型的必经之路。结合国家相关政策、学术理论以及实践经验，我们提出了城投企业债务化解的“八大策略”——债务置换、债务展期、债转股、债务重组、资产重组、存量资产盘活、引入战略投资者、高质量发展增收，切实有效实现债务风险的防范化解，促进城投企业健康、高质量发展。

债务置换是指经过债权人和债务人的协商，对现有债务的还款期限、还款条件（利率）进行重新安排。一般来说，置换后的新利率会低于旧债，还款期限也会延长，新债与旧债属于延续关系。尽管债务置换虽然不能从根本上解决城投企业和地方政府的债务问题，但对于缓解城投企业存量债务还款压力和流动性风险具有重要意义。

地方政府债务置换主要是用低利息、长期性地方政府债券置换短期、高利率债务。政府性债务置换主要适用于纳入登记系统的政府债务及政府隐性债务。2015年12月，财政部下发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号），允许地方政府利用三年左右的过渡期发行债券，将其债务存量中的14.34万亿元的短期高利率债务置换为长期低利率的债务。2019年两会明确指出“继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担”。湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃6个省份的部分建制县纳入试点。2020年12月开始，部分再融资债的资金用途发生改变，从原来的“偿还债券本金”转变为“偿还存量债务”。这部分用于“偿还存量债务”的再融资债被称为特殊再融资债，主要用于化解隐性债务。

金融机构债务置换主要是指城投企业通过信用债、资管产品、设立纾困基金等方式，将原来对金融机构的高息、短期的债务，置换为长期、低息债务。比如，城投企业通过发行债券主要是企业债和公司债两种方式。其中，企业债主要是以项目建设作为募资用途，项目收益必须全部覆盖本息，募集的资金用于补充流动资金和偿还到期债务的规模均不能超过40%。

2019年6月，六部委联合发布《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》(国办函〔2019〕40号)，指导金融机构和融资平台公司对隐性债务进行置换，允许借新还旧，置换到期债务本金。2019年12月，银保监会发布《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知》(银保监发〔2019〕45号)，及时修补了置换工作中的漏洞，例如规定不得用流动资金贷款置换隐债；债权债务关系必须清晰一一对应，不得捆绑式操作；项目不具备可持续性、还款来源不确定、明股实债等情况不得置换。

贷款展期指借款人在借款合同约定的借款期限不能偿还贷款，在征得贷款银行同意的情况下延长原借款的还款期限，使借款人得以继续使用借款的行为。由于银行贷款一直是城投企业重要的融资方式，因此存量贷款债务展是城投企业债务化解重要的策略方向。

根据《中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2012〕12号）规定，对于自身现金流100%覆盖贷款本息，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求。通过信贷展期，企业偿债压力得到缓解，银行业不良贷款率短期内将不会因城投企业贷款偿付问题而上升，在短中期内是双赢的措施。

遵义道桥是债务展期的典型案例，截至2022年6月末，遵义最大的城投发债主体——遵义道桥建设（集团）有限公司，有息债务规模为458.58亿元，且部分债务已出现逾期，面临较大集中偿付压力；同期公司对外担保金额为151.46亿元，部分被担保债务已经出现诉讼纠纷，面临担保代偿风险。在当地政府协调下，遵义道桥与各家金融机构就155.94亿元银行贷款重组达成一致，将银行贷款展期20年，前10年不还本、只付息，后10年逐步还本、同步利率也由4%-7%降至约3%。遵义道桥债务展期的核心内容是时间换空间，延长债务期限，减免债务本息。

债转股是指城投企业债权人以其债权转为对企业的股权，从而将其对城投企业所享有的合法债权依法转变为对城投企业股权的投资行为。城投企业开展债转股，不仅直接降低企业的负债率，优化资产负债结构，而且还增强企业营运资本，提高资金周转的灵活度。

2018年1月，国家发改委等部门印发《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题通知》（发改财金〔2018〕152号），明确支持各类所有制企业开展市场化债转股，降低企业杠杆率。债转股的本质特征在于坚持市场化、法治化原则，尤其表现在对象企业市场化选择、资金市场化筹集、方式市场化实施、价格市场化定价及股权市场化退出五大方面。

以云南城投集团为例，截至2017年12月31日，集团总资产为2625.10亿元，负债合计达2030.73亿元，公司负债率达77.36%，集团希望通过债转股操作将杠杆率降至合理水平。云南城投集团与工商银行达成的市场化债转股基本方式为投股还债，该转债股项目规模为100亿元，通过工商银行全资子公司工银投资与华泰证券（上海）资产管理有限公司设立资管计划采用市场化方式吸纳社会资本，分别向云南城投集团进行债权投资、向云南城投集团旗下全资子公司进行股权投资，用以归还云南城投集团体系内的存量有息负债。

债务重组指在债务人发生财务困难的情况下，债权人按照其与债务人达成的协议或者法院的裁定作出让步的事项。债务重组调整债权债务关系是建立在债权人作出让步的基础之上，债务人通过债务重组则可以减少应付债务，就是通常的削债。对城投企业承担的自身运营收益不足以还本付息的项目存量债务，债权人实施削债的同时政府通过依法注入优质资产、加大财政补偿力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。目前债务重组在城投企业债务化解中还处于探索阶段，有赖于更加科学、规范的实践。

“粤海重组”事件是大型国企成功应用削债的典型案例。1998年8月，在亚洲金融危机的大背景下，粤海和南粤因无法继续以“借新债还旧债”模式应对突如其来的债务危机。在经过深思熟虑后，广东省政府决定通过对粤海同时进行企业重组和债务重组的方式来应对和处置其债务违约危机。粤海重组实际上包括四个企业集团的重组：粤海、广南、粤投、南粤；参与重组的债务涉及60亿美元，涉及国内外500多家公司，200多家债权银行，300多个债券持有人等。广东省政府将价值22亿美元以上的东深供水工程这一优质项目资产注入粤海，为重组谈判奠定坚实的物质基础。经过与境外债权人两年多的艰苦谈判，重组了粤海公司的巨额债务，平均削债率达42.78％，与重组前相比得到明显改善。

资产重组是指考虑城投企业的债务现状，地方政府对城市经营性资产进行梳理，以优质资产注入城投企业，优化企业资产结构，提升经营收益水平。结合发债条件中对公益性资产的限制、经营性项目的重视、进行性收入的要求，城投企业应以持续经营、盈利水平为资产资源选择目标，以剥离-合并-注入为资产重组手段进行城投企业的资产重组。注入能够产生稳定现金流的经营性优质资产，如公用事业板块的供水、供热、污水处理等可持续经营的资产，城投企业可据此发行REITs等金融产品，实现资产保值增值，有效筹措偿债资金。

以贵阳城投为例，2022年贵阳市国资委向贵阳城投及下属子公司无偿划拨贵阳市交通投资发展集团等10家企业股权，共增加贵阳城投资本公积253.45亿元。2022年一季度，在业务收入方面随着贵阳卫健投的并表，贵阳城投新增医药销售业务。同时子公司林城人才及贵阳卫健投下属贵州筑康城市管理服务有限公司并表为贵阳城投新增劳务服务业务收入1.80亿元。

存量资产盘活偿还是指采取各种方式来整合资产并且利用好现有的资产，实现国有资产保值增值，利用回收资金偿还隐性债务。常见的存量资产盘活方式有PPP/特许经营、资产证券化（ABS）、公募REITs等。

PPP／特许经营是存量资产盘活的常见方式。以东部某城建集团为例，集团负责投资建设的国展中心等项目资产属于准经营性资产，为完成资产整体的投资建设，集团已合计融资近12亿元，由此背负沉重历史债务。集团采用PPP模式引进社会资本进行资产盘活，有效化解集团相关债务。在运营期间，社会资本充分发挥其运营和管理方式灵活等方面的优势，提高公用事业项目运营服务水平和管理效率，降低运营成本。

城投企业的资产证券化操作，是指将具有现金收益的经营性项目通过组合打包或财政补贴后能够形成稳定收益的准公益性项目进行资产证券化，积极通过定向募集、公开发行有价证券等开展融资，将融入资金投入到其他基础设施或公共服务项目建设中。

以“平安-上城资本停车场收费权资产支持专项计划”为例，这是全国首单由城投企业发行的市政道路停车收费权ABS产品，原始权益人为杭州市上城区国有资本运营集团。该项目的基础资产为杭州市上城区范围内的全部市政道路停车泊位以及部分政府投资停车库收费权，产品发行利率为2.99%，融资成本显著低于其他融资渠道。

城投企业公募REITs有助于城投企业盘活资产、降低主体债务压力。城投企业在其业务经营中积累了大量供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理等基础设施和公共服务资产，与公募REITs的底层资产较为契合。

以深圳安居保障性租赁住房REITs项目为例，存量资产为深圳市人才安居集团运营的安居百泉阁项目、安居锦园项目、保利香槟苑项目和凤凰公馆项目4个保障性租赁住房项目，共涉及保障性租赁住房1830套、13.47万平方米，资产评估值约为11.58亿元。上述存量资产通过发行公募REITs，降低企业资产负债率，形成“投资建设住房—REITs盘活资产—回收资金再投资”的良性发展格局。

战略投资者就是指具有资金、技术、管理、市场、人才优势，增强企业核心竞争力和经营能力的境内外大企业、大集团。针对城投企业自身的部分资产，通过引入战略投资者可以为开发利用进一步筹集资金，并能通过整合外部优势经营能力，实现经营收益的有效提升。战略投资者参与城投企业的经营管理，可以提高公司的盈利能力，实现自身的造血功能，有利于消化存量债务。

以天津城投下属天津城投置地投资发展有限公司为例，天津城投置地拥有大量的土地储备及优质资产，但其缺乏资金，资产负债率高，难以加大项目投资力度。天津城投置地于2018年12月引入华润置地作为战略投资者，增资79.34亿元。本次引战增资将用于偿还公司债务，优化资本结构，同时业务拓展，加大优质项目的投资力度。

高质量发展增收是指城投企业不断强化管理提升质效，通过提高经营性增收、提高资本性增收等举措，使得企业收入增加进而用于偿还到期债务，主要包括经营性增收和资本性增收。

经营性增收主要是指通过战略重构、业务升级、资产整合重组、管理提升等，提升自身经营收益，提升运营效率降低经营支出，从而利用企业经营性盈余偿还债务。

以无锡建发公司为例，通过市场化转型发展，聚焦核心业务，逐步形成“投融资+类金融+产业实体”架构，2016-2020年公司营收持续增长，2020年公司业务营收和利润总额分别为39.77亿元和6.04亿元，同比2016年分别增长68%与416%，无锡建发公司利用自身经营收益，有效偿还了债务。

资本性增收偿还是指城投企业优质经营资产，在上市或私募融资过程中以未来收益进行估价退出获取收益。城投企业以长期性的投资为主，项目收益期限结构与债务期限结构不匹配，通常经营收益无法满足债务期限的偿还要求。通过资本市场运作，实现投资长期收益的提前变现，缩减收益与债务期限的期限差异。

以太原重工通过资本市场运作等实现国资增收偿还债务为例，面对主营产品市场持续低迷、资产负债率及偿债成本高企的困境，太原重工公告向控股股东太重集团定向增发股票募集资金12.46亿元，用于偿还银行贷款，成功化解债务危机。

城投企业要完善风险防控管理机制，建立健全风险研判、决策风险评估、风险防控协同、风险防控责任等机制。城投企业须有全面风险管理的理念，认真进行风险排查，细致识别风险源；科学进行风险分类，评估每一具体风险发生的可能性和可能造成的损失；做好风险管控体系的顶层设计，各层级之间要各司其职、密切配合；健全风险防控责任制，完加强责任制落实的监督检查、考核奖惩和责任追究。

城投企业债务管理与化解工作具有复杂性、专业性、规范性等特点。因此需要政府聘请专业咨询机构，从目的、要求、方式、方法、进度等方面进行统筹安排，形成专业科学的化债方案。按照化债方案推进步骤和工作要求，做到工作目标、任务内容、推进方法、标准要求、工作责任的清晰明确。

城投企业债务风险化解，首要任务是抓紧完成存量债务的清理甄别，将政府债务和企业债务进行有效的分类和剥离。属于政府债务的部分，要积极进行债务置换，加速置换节奏。在债务置换的基础上，再通过债务重构、资产盘活等手段，将城投企业债务进行相应的化解，确保公司经营的可持续。

城投企业积极寻找不同类型的融资机会，包括银行、非银行金融机构、信托、私募股权等多种渠道；积极通过股权融资、债券发行等方式积极拓展资本市场融资渠道。城投企业应该积极维护自身的信用记录，提高信用评级水平，降低债务融资的利率，从而减少融资成本。另外，融资方式的优化可以帮助企业更好地满足自身融资需求，降低融资成本，提高融资能力。